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既有住宅加装电梯存在的问题及进程推进对策

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既有住宅加装电梯存在的问题及进程推进对策

根据经济合作与发展组织(OECD)的人口发展预测,到2030年,中国65岁以上人口占比将超过日本,成为全球人口老龄化程度最高的国家。据住建部标准定额司初步统计,全国共有老旧小区近16万个,加装电梯潜在需求量约200万台。然而目前实际加装电梯的总量与需求相比差距较大。一边是城市进入“老龄化”状态,一边是“助老设施”电梯加装推进缓慢,要解决这对矛盾需多元主体协同发力。在本文中,笔者将分析既有住宅加装电梯存在的问题和原因,探讨推动既有住宅加装电梯进程的对策,旨在补齐居住小区的硬件短板,提升人民群众的生活品质。

1 既有住宅加装电梯存在的问题

通过前往上海、广州等地走访调研,结合目前既有住宅加装电梯的案例,笔者发现既有住宅加装电梯主要存在以下几个问题。

1.1 存在居民利益冲突,难以达成共识

既有住宅加装电梯的第一步就是要协调统一业主的意愿。2021年1月1日实施的《中华人民共和国民法典》第二百七十八条规定,业主申请增设电梯应当由专有部分面积占比2/3以上的业主且人数占比2/3以上的业主参与表决,并应当经参与表决专有部分面积3/4以上的业主且参与表决人数3/4以上的业主同意。在实际征求意见过程中,由于各方面原因往往最终导致加装意愿不统一:1)对于小区中的居民而言,在年龄、职业,对政府政策的理解和自身的文化认知程度存在较大差异,这导致不同居民对于加装电梯的意义和认知不同。2)加装电梯的需求与居民所在楼层、家庭成员的组成、年龄及使用电梯的频率相关,不同居民对于加装电梯的需求不统一。调研发现,家庭中有老人和居住楼层较高的居民一般会支持加装电梯,低层居民感觉自身并没有使用电梯的需求,甚至有些居民认为加装电梯后对其所有住宅的通风、采光等造成影响,加装过程还会产生噪声,加装后会影响低层房价,这些都给推进住宅电梯的加装工作带来了阻力[1]

1.2 加装电梯所需资金较多,分摊存在异议

根据笔者的实地调研,具有加装电梯需求的住宅小区居民一般有3个特征:老年人较多,多为中低收入群体,多为临时居住的租户。而加装电梯费用包括设备、安装、井道建设和土建施工等,约为40~60万元。一般政府会给予一定比例的财政补贴,其余费用则由居民自筹,而这笔费用也是一笔数目不小的费用;并且政府财政补贴部分一般都是先建后补,在项目建设初期仍需居民先行垫付。对于居民自筹费用,每层居民承担的比例也因地而异,缺乏明确依据。就笔者调研的加装电梯的成功案例中,对资金分摊方案也各不一致,差异较大[2]

此外,在加装电梯建成投入使用后,每年的维护保养和检验、检测仍需要费用,关键零部件如变频器、驱动主机等发生损坏后的更换费用更多,这笔费用如何分摊也是要面临的现实问题。实际操作中很多都是居住在高层有较多电梯使用需求的居民在分摊费用平均值的基础上适当增加一些数额;低层用户则在平均值的基础上适当减少一些数额,而住在1~2层的居民由于不使用电梯自然也不愿意分担费用[3]

1.3 加装技术难度较大,实际操作影响因素多

加装电梯的成本主要由建筑成本和设备成本组成,由于超过一半的总成本由居民分摊,而考虑加装电梯的居民又以老年人居多,因此加装电梯应在满足运行稳定性和乘坐舒适性的同时兼顾经济性,这也为电梯的设计、制造和安装工作增加了难度。

此外,加装电梯的设计、制造和安装要符合实际住宅结构的要求。电梯设置一般有嵌入式电梯设计和外部电梯设计,加装电梯一般都采用外部电梯设计,不改变原有住宅的通道。这种方案的优点是电梯的加装对于用户的干扰较小,但也存在固有弊端:1)改变了现有住宅的外观,使其向外突出4 m左右,对周边管道、设施和消防通道等带来影响,同时施工过程中产生的较大噪声干扰居民的正常作息。2)电梯的施工方案需与实际住宅特点相契合,如需考虑既有住宅可能存在不均匀的地面沉降问题,电梯加装完成后不能对原有建筑物的基础结构造成破坏,不应影响原有建筑物的抗震等级等。另外强制性工程建设规范2023年6月1日实施的GB 55037—2022《建筑防火通用规范》第2.2条“消防救援设施”中要求:建筑高度大于33m的住宅建筑应设置消防电梯。该规范还对消防前室使用面积,消防电梯载重量、防火性能,消防电梯井排水容量等作出了明确规定。而老旧小区需要加装电梯时,以及建筑高度大于33m的住宅建筑加装电梯时能否满足上述规范的要求,是目前需要面对的技术问题。

1.4 审批流程烦琐,流程和要求不统一

随着“互联网+”和大数据在政府工作中的广泛应用,很多地方政府都优化了工作流程,积极推进“一门式”集中受理审批,实施“一网通办”和“只跑一次”的审改措施,努力使加装电梯项目审批更简、监管更强、服务更优。然而简化不等于放任,在实际的加装电梯过程中仍需必要的流程申请和监管。以上海市为例,加装电梯的审批流程和审批内容如表1所示。

由表1可以看出,电梯加装前需进行设计方案审核和安全性论证,加装完成后需监督检验、建档和竣工综合验收,涉及的管理部门较多,且每个环节的审批手续和所需资料不同,对于群众来说较为复杂;再加上现阶段针对加装电梯的标准和规范未统一,于是进一步增加了流程自身的复杂性,延长了流程审批的时间,在一定程度上阻碍了加装电梯的顺利进行[4]

1.5 使用管理的主体及责任难以落实

根据TSG 08—2017《特种设备使用管理规则》第2.1条“使用单位含义”,电梯的使用单位一般指产权单位;新安装未移交业主的电梯的使用单位是项目建设单位;委托物业管理单位管理的电梯的使用单位是物业管理单位。

很多老旧小区是计划经济时代的产物,原本都是单位自行管理。随着住房制度改革,这些老旧小区形成了房改房、直管房、自管房、回迁房等多种类型的房屋,房屋产权也多种多样:有的属于个人,有的属于原单位,有的属于政府部门等。有的产权单位经营水平较高,小区在引入专业的物业管理单位后,在规范管理下日益向好[5]。而有的产权单位管理水平低,经营不善,小区则面临无人管理的局面。对于产权单位构成复杂、多产权或无产权并存、管理职责不清的小区,业主的身份本身就难以确认,业主委员会的成立也就无从提起。因此,无法承担监督电梯维保质量、做好日常巡查、保持救援电话24h畅通以及定期组织应急救援演练等职责,一旦发生事故将造成较大影响。

2 推进既有住宅加装电梯进程的对策
2.1 畅通信息公开和投诉反馈渠道,探索建立利益受损补偿机制

1)畅通信息公开和投诉反馈渠道。信息不对称和公开不足使得居民对于加装电梯的政策和好处理解较浅,对具体内容不熟悉,所以参与度不高。因此可以通过业主大会、小区宣传、网络媒体等渠道,针对加装电梯带来的便利、成功加装的案例、国家财政补贴政策等内容进行宣传。针对高层和低层居民的不同诉求进行面对面、点对点的耐心解释,对加装电梯有异议的居民进行协调,走访了解各业主需求与疑虑,让业主因为知情而通情达理,努力平衡加装电梯各方的利益。与此同时,建立投诉反馈渠道,充分利用微信公众号和小区服务站等渠道,让居民真正参与到加装电梯的全过程中。

2)探索建立利益受损补偿机制。既有住宅加装电梯改变了各个楼层的使用价值和房价,使得各个楼层居民的收益各不相同。政府应立足实际,在广泛调研的基础上建立具有可操作性的补偿细则和实施方案,提高居民对于加装电梯的支持度。如厦门市发布的《厦门市城市既有住宅增设电梯指导意见(2018年修订版)》中提出了利益补偿机制:增设电梯应给予利益受损业主适当补偿,补偿金额从筹集资金中支出,由业主之间协商。原则上,第1层每户补偿金额不宜超过增设电梯总工程费用除以本梯总户数的数值,第2层每户补偿金额为第1层补偿金额的一半。

2.2 优化资金筹备模式,拓宽资金筹备渠道

1)优化资金筹备模式,提出操作性强的资金分摊意见和补贴细则。分摊原则应遵循从上到下逐渐递减的原则,因地制宜地制定电梯后期运行、维护费用和其他费用(如检测费、零部件更换费用等)的分摊细则。对符合加装要求的小区提供一定的资金补贴以进一步降低居民的负担。

2)拓宽资金筹备渠道。①可以允许符合条件的居民申请使用住房公积金用于加装电梯,如可以申请使用本人、配偶和子女的住房公积金,同时针对分摊的具体数额来制定每个月的提取额度限制和年限要求;②对于财政能力不足的地区,探索建立由市、区、县三级联动共同承担加装电梯的补贴资金模式;③适时吸引社会力量,如投放电梯广告,产生的收益回馈居民,或尝试引入企业和爱心人士的赞助。

2.3 合理选择电梯类型和尺寸,优化安装工艺 

1)合理选择电梯类型。无机房电梯适用于加装电梯空间和尺寸受限、楼间距较小的情况;有机房电梯适用于较炎热地区或老年人占比较高的小区(考虑到应急救援方便、乘坐舒适度等因素)。

2)合理选择电梯尺寸。在满足规划和设计要求的前提下优先选择担架电梯,在轿厢有效面积和额定载重量匹配的情况下尽量考虑老年人的需求。如GB 50340—2016《老年人居住建筑设计规范》第5.4.3条规定:电梯的候梯厅深度不应小于多台电梯中最大轿厢深度,且不应小于1.8m,候梯厅应设置扶手。

3)优化安装工艺。积极推广使用装配式钢结构井道,这种井道具有占地面积小(一般来说相比于传统井道结构可节约面积30%以上)、现场施工周期短(6层站的电梯加装工期一般可控制在45天之内)、产品预制质量高(钢结构井道和轿厢等主要零部件均在制造单位内部预制)、对原建筑结构影响小(独立于原建筑物的基础)等优点,与既有住宅加装电梯的特点较为契合。

2.4 进一步简化审批流程,通过多部门联动保障电梯施工质量

1)明确加装电梯申请流程的办理时限。住建部门、土地规划部门和市场监督管理部门应在简化程序的同时对审批时间做出进一步的明确规定,鼓励有条件的地区实行“一站式”行政服务窗口受理,让群众少跑路、只跑一次路。

2)明确专业职能部门和检验机构对电梯的安装过程提供专业性的指导和帮助。市场监督管理部门应对电梯安装前施工告知、电梯验收完成后使用登记证办理、电梯安全技术档案的建立提供指导,特种设备检验部门应监督电梯安装全过程,对安装过程中发现的隐患应及时督促施工单位整改,确保电梯安装质量。

2.5 明确使用单位主体,探索建立电梯托管服务

2023年4月4日国家市场监督管理总局发布了《特种设备使用单位落实使用安全主体责任监督管理规定》(国家市场监督管理总局令第74号,以下简称总局74号令),要求特种设备使用单位应当建立健全使用安全管理制度,落实使用安全责任制。如电梯的使用单位应配备电梯安全总监和电梯安全员,并对其职责和要求进行明确规定,同时要制定《电梯安全风险管控清单》《电梯安全总监职责》《电梯安全员守则》等文件,这对电梯使用单位提出了更高的要求。

针对加装电梯的小区,可以委托物业管理单位负责电梯的日常管理;对于无物业管理单位的小区,可委托具有相关资质的专业单位对电梯进行日常管理,并应建立和完善符合总局74号令的规定,配备相应的人员。同时探索建立电梯托管制度,积极寻求市场化运作,对加装电梯实行“有物管找物管,无物管找托管”的使用管理模式,打通既有住宅加装电梯安全保障的“最后一千米”。比如广州市越秀区在全国率先推出电梯托管服务,首创电梯托管地方标准,并且定期组织第三方机构对托管机构的能力进行评定,让电梯有人管,居民有的选,托管有标准,推动了电梯的安全多元化治理,提升了群众的满意度。

3 结语

既有住宅加装电梯,为老年人、残障人士提供了便利,也给既有住宅增添了一项配套设施,提高了人们的生活品质。在本文中,笔者分析了既有住宅加装电梯存在的问题,并提出了推进既有住宅加装电梯进程的对策。而如何根据不同小区的实际情况提出有针对性、可操作性的全流程方案为既有住宅加装电梯提速增质,还需政府部门、电梯制造单位、社区、电梯使用单位等多方统筹兼顾,多措并举。

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